A propos de l'efficacité de la réforme (constitutionnelle) de la nationalité : une réforme, pour quoi faire ? (après le vote de l'Assemblée nationale)
(1ère version, 5 février 2016, 2ème version, 10 février 2016)
Nul ne contestera que les propos tenus autour de la réforme de la constitution sont, au mieux, confus. Rappelons que non, le 9 février, les député n'ont pas "modifié les conditions de la déchéance de nationalité". Pour que cette modification internvienne, il faudrait une loi modifiant les articles 25 et 25-1 du Code civil. Il faudrait donc, si on saisit bien, modifier la Constitution pour voter une loi. le supposer c'est donc attendre que la Constitution soit modifiée, soit après le Congrès (courant avril?), à supposer que le Séant adopte le même texte que l'Assemblée, et que la majorité idoine soit rassemblée au congrès (3/5è). Ensuite, il faudra proposer une loi en ce sens : la déchéance de nationalité modifée, ce n'est donc pas fait, sans doute pour le gouvernement issu des élections de 2017.
Cette séquence, hautement politique, est peut-être l'occasion d'observer le paysage juridique réel encadrant cette question, par ailleurs particulièremente éclairant dans le rapport de la Commission des lois. La clarté et la science qui se dégagent de la lecture de ce rapport contrastent d'ailleurs avec la médiocrité des débats médiatiques, une sorte de soupe tiède faite de propos juridico-politico-constitutionnels de piètre facture à la mode "café du commerce" des beaux quartiers. Si on les écoute bien : la réforme constitutionnelle va d'une part l'état d'urgence et d'autre la déchéance de nationalité dans la Constitution, comme si la constitution était le lieu idoine pour créer (ou retirer) des droits subjectifs aux citoyens, et chacun de présenter des textes, ou le plus souvent des contenus en ce sens, tous plus farfellus les uns que les autres, loin, très loin, de la réalité juridique et constitutionnelle.
La question de l'état d'urgence, ses condition, son régime, ses effets, ou de la déchéance de nationalité, ses conditions, son régime ses effets, sont en effet du ressort de la loi (à défaut, pourquoi ne pas constitutionnaliser le Code civil tant qu'on y est?). or, la loi est une norme qui sest susceptible d'inteprétation, notamment au regard de ses conditions de validité constitutionnelles. Ce dont il est question, c'est d'une part de prolonger, par la loi, la situation d'état d'urgence, aussi longtemps qu'il le faudra, et de modifier les règles relatives à la déchéances de nationalité, aux nationaux. Or, de telles lois feront, au moment de leur adoption ou à celui de leur mise en oeuvre, l'objet d'un débat, de nature constitutionnelle (et conventionnelle), dont les promoteurs de ces réformes législatives souhaitent triompher. Ils font donc, à la manière du juge Holmes, le pari que ces lois, au moment de leur mise en oeuvre, seront discutées et anticipent les interprétations de la constitution (ou des conventiosn internationales), que ces interprétations mettront, immanquablement, en oeuvre et considèrent que, en l'état de la Constitution, le risque est très grand que ces lois subissent un contrôle défavorable de constituionnalité (ce pari est, par nature, hypothétique, puisqu'il repose sur une interprétation prospective qui suppose, pour devenir réelle, que ces lois soient adoptées et qu'elles franchissent le mur de contrôle).
D'où le choix de modifier la Constitution par anticipation. Expliqué comme cela il me semble que c'est déjà plus clair. C'est encore plus clair si l'on reprend l'ensemble du fil, à l'envers.
Au départ, la Consitution, qui ne définit rien de particlier en ce sens.
L'article 34 (actuel) de la Constitution traite bien de la nationalité, mais uniquement de manière générique :
"La loi fixe les règles concernant :
-les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; la liberté, le pluralisme et l'indépendance des médias ; les sujétions imposées par la Défense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens ;
-la nationalité, l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et libéralités (...) "
Le projet de réforme initial de la constitution (texte du 23 décembre 2015) se présente ainsi :
Article 1er
Après l’article 36 de la Constitution, il est inséré un article 36-1 ainsi rédigé :
« Art. 36-1. – L’état d’urgence est déclaré en conseil des ministres, sur tout ou partie du territoire de la République, soit en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public, soit en cas d’évènements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique.
« La loi fixe les mesures de police administrative que les autorités civiles peuvent prendre pour prévenir ce péril ou faire face à ces évènements.
« La prorogation de l’état d’urgence au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par la loi. Celle-ci en fixe la durée. »
Article 2
L’article 34 de la Constitution est ainsi modifié :
1° Le troisième alinéa est remplacé par les dispositions suivantes :
« – la nationalité, y compris les conditions dans lesquelles une personne née française qui détient une autre nationalité peut être déchue de la nationalité française lorsqu’elle est condamnée pour un crime constituant une atteinte grave à la vie de la Nation ; »
2° Après le troisième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« – l’état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et libéralités ; ».
Deux choses donc, la constitutionnalisation de l'institution de l'état d'urgence, dont le principe, constitutionalité, est supposé résister ensuite à tout contrôle de constitutionnalité des normes qui seraient adoptées ou ont été adiptées sur ce fondement.
Ensuite la question de la nationalité, enrichies de considérations sur la déchéance de nationalité, pour une personne née française, sur la base d'un "crime constituant une atteinte grave à la vie de la nation".
Pour quoi faire donc : il s'agit, évidement d'anticiper une réforme des règles de la déchéance de la nationalité qui sont aujourd'hui posées aux articles 25 et 25-1 du Code civil, outre les questions relatives à la perte de nationalité (C. civ;? art. 26 et s : cf. rapport de la commission des lois p. 116 s.) :
L'individu qui a acquis la qualité de Français peut, par décret pris après avis conforme du Conseil d'Etat, être déchu de la nationalité française, sauf si la déchéance a pour résultat de le rendre apatride :
1° S'il est condamné pour un acte qualifié de crime ou délit constituant une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou pour un crime ou un délit constituant un acte de terrorisme ;
2° S'il est condamné pour un acte qualifié de crime ou délit prévu et réprimé par le chapitre II du titre III du livre IV du code pénal ;
3° S'il est condamné pour s'être soustrait aux obligations résultant pour lui du code du service national ;
4° S'il s'est livré au profit d'un Etat étranger à des actes incompatibles avec la qualité de Français et préjudiciables aux intérêts de la France.
La déchéance n'est encourue que si les faits reprochés à l'intéressé et visés à l'article 25 se sont produits antérieurement à l'acquisition de la nationalité française ou dans le délai de dix ans à compter de la date de cette acquisition.
Elle ne peut être prononcée que dans le délai de dix ans à compter de la perpétration desdits faits.
Si les faits reprochés à l'intéressé sont visés au 1° de l'article 25, les délais mentionnés aux deux alinéas précédents sont portés à quinze ans.
Les règles sont actuellement claires : la déchéance de nationalité peut être prononcée par décret, pour une personne ayant acquis la nationalité française ce qui suppose qu'elle était avant cette acquisition d'une autre antionalité et donc qu'elle devenue binationale, parce qu'elle a été condamnée pour un crime ou un délit constituant une atteinte aux intérêts de la Nation ou constituant un acte de terrorisme, (ou pour s'être soustrait aux obligations du Code du service national, solution obscolète) et pour autant d'une part que ce crime ait été commis dans un délai de (dix ou) quinze ans et, surtout, que la déchéance n'ait pas pour résultat de le rendre apatride.
Les crimes visés sont donc (cf. ) à travers "quatre hypothèses dans lesquelles un individu peut être déchu de la nationalité française. D’une façon générale, comme le relève le professeur Paul Lagarde, il s’agit de sanctionner « un comportement jugé indigne ou déloyal », qui apparaît « comme une rupture d’allégeance, une provocation » à l’égard de l’État" (cf. pour un exposé détaillé : Rapport de la commission des loi, p. 121 s.
La règle de la déchéance ne vaut donc que pour des binationaux non français d'origine. Contrairement à l'exposé des moyens du projet de loi constitutionnelle, le texte de l'article 25 n'est pas réservé aux binationaux : il peut s'agir d'une personne née non française, devenue française, et qui aurait renoncé à son autre nationalité (pour autant que le droit dorigine permette ou impose cette renonciation ou déchéance de nationalité) ou l'aurait perdue, et donc serait française mononationale ; à défaut, on se demande bien pour quelle raison la réserve de l'apatridie aurait été posée dans l'article 25.
Il s'agirait alors de modifier la Code civil vers une extension des conditions de la déchéance de nationalité, sans doute en écartant les délais de l'article 25-1 du Code civil et en étendant l'hypothèse de la déchéance à des personnes françaises nées françaises ou non, peu important qu'elles soient ou non dans une situation de multinationalité, la question de l'apatridie demeurant en débat, comme d'ailleus la question de la déchéances des droits civiles ou civiques.
Il est clair alors que le vote d'une loi réformant la déchéance de nationalité, en l'état de la Constitution, risquerait de nourrir un débat sur la constitutionnalité de la réforme : ou bien parce qu'il existerait un PFRLR, qui n'est cependant pas expressément dégagé, mais dont l'exposé des motif dit ou craint nettement que "toutes les caractéristiques dégagées par le Conseil constitutionnel dans sa jurisprudence sont réunies pour qu’il existe un principe fondamental reconnu par les lois de la République relatif à l’absence de possibilité de déchéance de nationalité pour une personne née française même si elle possède une autre nationalité".
En fait, comme le précise le rapport de la commission des lois, p. 135 : "Personne n’est aujourd’hui en mesure de trancher ce débat juridique pour la simple raison que le Conseil constitutionnel n’a jamais eu à en connaître. Il est impossible d’affirmer de façon indubitable qu’une loi permettant la déchéance de la nationalité d’une personne née française ne pose aucune question de constitutionnalité, comme il est impossible de certifier qu’une telle loi serait nécessairement censurée par le Conseil constitutionnel. Compte tenu de ce niveau d’incertitude, le chef de l’État et le Premier ministre ont pris leurs responsabilités, en proposant la voie procédurale la plus sûre, celle qui prémunit la réforme contre tout risque juridique : l’appel au pouvoir constituant".
Le même exposé des motif joute : "en deuxième lieu, dans sa décision n° 2015-439 QPC du 23 janvier 2015, le Conseil constitutionnel a écarté le grief tiré de l’atteinte à une situation légalement acquise : « en fixant les conditions dans lesquelles l’acquisition de la nationalité peut être remise en cause, les dispositions contestées ne portent pas atteinte à une situation légalement acquise ». Ce raisonnement n’apparaît pas transposable pour la déchéance de la nationalité d’origine qui constitue une atteinte à une situation légalement acquise. La nationalité française attribuée dès la naissance confère en effet à son titulaire des droits fondamentaux dont la privation par le législateur ordinaire pourrait être regardée comme une atteinte excédant ce qu’autorise la Constitution".
A la suite des travaux de la commission des lois, le projet voté est le suivant :
Article 1er
Après l’article 36 de la Constitution, il est inséré un article 36-1 ainsi rédigé :
Art. 36-1. – L’état d’urgence est décrété en conseil des ministres, sur tout ou partie du territoire de la République, soit en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public, soit en cas d’évènements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique.
La loi fixe les mesures de police administrative que les autorités civiles peuvent prendre pour prévenir ce péril ou faire face à ces évènements.
e Parlement se réunit de plein droit.
La loi prévoit les conditions dans lesquelles le Parlement contrôle la mise en œuvre des mesures de l’état d’urgence.
La prorogation de l’état d’urgence au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par la loi. Celle-ci en fixe la durée, qui ne peut excéder quatre mois. Cette prorogation peut être renouvellée dans les mêmes conditions . »
Article additionnel après l’article 1er
À la fin de la seconde phrase du dernier alinéa de l’article 42 et au troisième alinéa de l’article 48 de la Constitution, après le mot : « crise », sont insérés les mots : « prévus aux articles 36 et 36-1 ».
Article 2
L’article 34 de la Constitution est ainsi modifié :
1° Le troisième alinéa de l'article 34 de la Constitution est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés:
– la nationalité, y compris les conditions dans lesquelles une personne peut être déchue de la nationalité française ou des droits attachés à celle-ci lorsqu’elle est condamnée pour un crime ou un délit constituant une atteinte grave à la vie de la Nation ; »
2° Après le troisième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
– l’état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et libéralités ; ».
Il serait donc nécessaire de modifier la Constitution pour qu'une réforme des article 25 et 25-1 du Code civil résiste à un contrôle, a priori ou a posteriori, de constitutionnalité.
Par conséquent, le choix, pour les parlementaires, de voter pour ou contre la réforme constitutionnel est un choix politique, comme souvent (ni une nécessité ni une contrainte juridique) mais qui anticipe en réalité le choix politique des lois qui seront adoptées ensuite (dite absurdement "lois d'application", comme si elles étaient la conséquence nécesaire de la réforme, c'est l'inverse, chacun l'aura compris), et alors que la réforme constitutionnelle a pour objectif, non point de faciliter l'adoption de ces lois, mais de faciliter le contrôle de constitutionnalité :
- Sont pour, ceux qui sont également pour le vote, à venir des lois sur l'état d'urgence
- pour ces lois y compris pour les mononationaux au risque de l'apatridie
- pour ces lois, y compris pour les mononationaux, mais sans apatridie (donc pour réformer ce point de l'article 25 C. civ.).
- Sont contre, ceux qui sont également contre le vote de ces lois, faisant le pari, alors que le contrôle de constitutionnalité serait défavorable à ces lois si elles étaient finalement adoptées.
Un passage (un peu long et cité ici intégralement ici) du rapport de la commission des lois (p. ) n'est pas intérêt :
"Confirmant l’analyse du Gouvernement, le Conseil d’État, dans son avis du 11 décembre 2015 précité, « considère que si devait être instituée la déchéance de la nationalité française pour des binationaux condamnés pour des faits de terrorisme, le principe de cette mesure devrait être inscrit dans la Constitution, eu égard au risque d’inconstitutionnalité qui pèserait sur une loi ordinaire ».
D’une part, une telle mesure pourrait se heurter à « un éventuel principe fondamental reconnu par les lois de la République interdisant de priver les Français de naissance de leur nationalité ».
Quoique cette question ne soit pas davantage développée dans l’avis du Conseil d’État – seul le Conseil constitutionnel étant en mesure de la trancher –, on peut constater que la législation républicaine a généralement exclu les Français de naissance d’une possible déchéance de leur nationalité. La loi du 7 avril 1915 autorisant le Gouvernement à rapporter les décrets de naturalisation obtenus par d’anciens sujets de puissances en guerre avec la France, puis la loi du 18 juin 1917 la modifiant, permettaient la déchéance des seuls Français naturalisés. Quoique le champ des personnes visées ait été élargi par la loi du 10 août 1927 sur la nationalité, cette dernière ne concernait que les Français par acquisition. Il en va de même du décret-loi du 12 novembre 1938 relatif à la situation et à la police des étrangers.
En sens inverse, le décret-loi du 9 septembre 1939 modifiant les dispositions relatives à la déchéance de la nationalité française a élargi – pour une période temporaire, mais dont le terme n’était pas fixé – cette procédure à tous les Français, y compris ceux de naissance et ne disposant pas d’une autre nationalité : était concerné « tout Français qui se sera comporté comme le ressortissant d’une puissance étrangère ». C’est en application de ce texte qu’ont, par exemple, été déchus de leur nationalité française les deux députés communistes André Marty et Maurice Thorez, par décrets du 27 janvier et du 17 février 1940.
L’incertitude sur l’existence d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République s’accroît davantage si l’on prend en compte, non seulement les cas de déchéance stricto sensu, mais aussi les cas de perte de la nationalité française, lesquels ont toujours pu concerner des personnes nées françaises.
Enfin, il convient de signaler que le Conseil constitutionnel a déjà refusé de consacrer un principe fondamental reconnu par les lois de la République en matière de droit de la nationalité : alors que les requérants entendaient voir ainsi qualifié le principe selon lequel « la naissance en France assortie le cas échéant de conditions d’âge et de résidence doit ouvrir droit de manière automatique à cette nationalité », le Conseil constitutionnel a jugé qu’un tel principe – pourtant affirmé en 1851, puis confirmé en 1874, 1889 et 1927 – n’avait pas de valeur constitutionnelle.
D’autre part, le second argument invoqué par le Conseil d’État, à l’appui de la nécessité de la présente révision constitutionnelle, rejoint celui avancé par le Gouvernement, à savoir le risque d’une disproportion excessive entre la gravité des faits en cause et la sévérité de la sanction : « la nationalité française représente dès la naissance un élément constitutif de la personne. Elle confère à son titulaire des droits fondamentaux dont la privation par le législateur ordinaire pourrait être regardée comme une atteinte excessive et disproportionnée à ces droits, qui, par suite, serait inconstitutionnelle. La mesure envisagée par le Gouvernement poserait, en particulier, la question de sa conformité au principe de la garantie des droits proclamé par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen ».
En somme, la modification constitutionnelle rendrait définitvement valable et par anticipation, la future règle nouvelle, et tout cela serait parfaiement républicain.
Une remarque, alors (au delà du concours de points Godwin, souvent inefficace).
Une question , qui tombe sous le sens : la réforme del a constitution est-elle efficace? On peut penser qu'elle l'est pour la question de l'Etat d'urgence. la cosntitution disposera(it) d'un corps de règles nettes.
Elle est plus ambiguë pour celle de la déchéance de nationalité. En effet, l'article 34 est modifié : ce texte propose une césure entre les "matières" réservées au domaine législatif et ceux qui sont partagés entre la compétence législative et réglemenaire. Le texte nouveau de l'article 34 ne créée pas une règle objective exprimant que "la nationalité française peut faire l'objet d'une déchéance" dans telles conditions, conditions qui relèvent de la loi.
Si donc, les articles 25 et 25-1 du Code civil sont modifiés par une loi future, rien n'interdira de questionner le Conseil constitutionnel (dont la composition aura d'ailleus changé), pas plus que si une loi intervient sur le domaine des successions : le fait que l'article 34 mentionne le mot "succession" n'est pas un obstacle à un contrôle de constitutionnalité d'une loi sur les successions. Si en revanche une loi est votée et étend la déchéance de nationalité à des nationaux d'origine, le même risque de voir surgir un PFRLR demeure, avec la même hypothétique conclusion que celle exprimée dans le rapport. On ne voit pas bien en quoi le fait de remplacer, dans l'article 34, le mot "nationalité" par "à considérer qu'un tel contrôle éviterait le débat sur la disproportion entre le crime ou délit ouvrant la voie à une déchéance et la déchéance, dans la mesure où l'article 34 prévoit, précisément, cette situation. A défaut d'identification (à venir, hypothétique et ne dépendant que de la décision du Conseil au moment où il se prononcera) d'un PFRLR, alors, oui, la réforme de la constitution serait efficace.
D. Mainguy