(Projet de) Loi (ordinaire) d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19 et... droit privé (aperçu)
Après le Sénat, l'Assemblée nationale a adopté, en procédure accélérée, les dispositions du Projet de loi (ordinaire) d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19, dit "Projet de loi ordinaire d'urgence sanitaire", ainsi que le projet de loi organique, dont l'objet unique est la suivant : " Afin de faire face aux conséquences de l’épidémie du virus covid‑19, les délais mentionnés aux articles 23‑4, 23‑5 et 23‑10 de l’ordonnance n° 58‑1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel sont suspendus jusqu’au 30 juin 2020" c'est-à-dire les délais permettant au Conseil d'Etat, la Cour de cassation ou le Conseil constitutionnel, de se prononcer à l'occasion d'un QPC (ce qui, au passage, bloque, toute QPC éventuelle le temps de la mise en oeuvre de la loi ordinaire). Une CMP est prévu ce dimanche 22 mars 2020.
Le projet de loi ordinaire prévoit diverses dispositions, électorales (un mot tout de même), de santé public par l'instauration d'un "Etat d'urgence sanitaire" dans le CSP, et de droit privé proprement dit, s'agissant des questions de droit du travail, des affaires ou de procédures, dont les adaptations, régimes et mesures exceptionnelles seront, selon les cas, adoptées par ordonnance, sans doute très rapidement.
On attend d'ailleurs les ordonnances en matière de droit du travail ou de procédure collective ou relatives aux règles de procédure civile. Sans rien préjuger de leur contenu, une légère curiosité dans l'habileté légistique à organiser tout cela motive cet intérêt.
1- des dispositions électorales (art. 1, 1bis, 2, 3), liées au contexte des élections municipales. EN résumé, le second tour des élections doit avoir au plus tard en juin 2020, dépôt des candidatures le 31 mars 2020, les élus du premier tour le demeurent, etc. UN rapport du Comité national scientifique doit, avant le 10 mai 2020 informer le Gouvernement sur les risques de tenue du second tour. On doit en déduire que si, au 10 mai 2020, le second tour ne pouvait se réunir, il faudrait une nouvelle loi pour reporter le scrutin ou, plus sûrement et comme annoncé par le PM, annuler les scrutins n'étant pas parvenus à leur achèvement. On frémit cependant à l'idée qu'une décision politique puisse dépendre d'un rapport technique, après que le Ministre de la Santé ait consenti à admettre que le non report du premier tour avait entièrement dépendu d'un tel avis.
Gouverner, c'est prévoir, gouverner, c'est prendre des risques politiques, pas faire du management.
2 - Des dispositions relative au nouvel "Etat d'urgence sanitaire" (art. 4, 5) dans le Code de la santé publique qui, par la magie de la loi est rendu possible et créé dans le même temps, dans un nouveau chapitre 1er bis "Etat d'urgence sanitaire" du CSP ". C'est un peu long mais ces dispositions illustrent qu'est acté ce qui a déjà été fait et ce qui pourrait l'être, y compris en termes de débats sur le respect des libertés individuelles vs urgence et absence de contrôle minimal a priori :
« Art. L. 3131‑20. – L’état d’urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain et des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et en Nouvelle‑Calédonie en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population.
« Art. L. 3131‑21. – L’état d’urgence sanitaire est déclaré par décret en conseil des ministres pris sur le rapport du ministre chargé de la santé. Ce décret motivé détermine la ou les circonscriptions territoriales à l’intérieur desquelles il entre en vigueur et reçoit application.
La prorogation de l’état d’urgence au‑delà d’un mois ne peut être autorisée que par la loi.
Art. L. 3131‑22. – La loi autorisant la prorogation au‑delà d’un mois de l’état d’urgence sanitaire fixe sa durée.
Il peut être mis fin à l’état d’urgence sanitaire par décret en conseil des ministres avant l’expiration du délai fixé par la loi prorogeant l’état d’urgence.
Les mesures prises en application du présent chapitre cessent d’avoir effet en même temps que prend fin l’état d’urgence sanitaire
Art. L. 3131‑23. – Dans les circonscriptions territoriales où l’état d’urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique :
1° Restreindre ou interdire la circulation des personnes et des véhicules dans les lieux et aux heures fixés par décret ;
2° Interdire aux personnes de sortir de leur domicile, sous réserve des déplacements justifiés par des besoins familiaux, professionnels ou de santé impérieux ;
3° Ordonner des mesures ayant pour objet la mise en quarantaine, au sens de l’article 1er du règlement sanitaire international de 2005, des personnes susceptibles d’être affectées ;
4° Ordonner des mesures de placement et de maintien en isolement, au sens du même article 1er, à leur domicile ou tout autre lieu d’hébergement adapté, des personnes affectées ;
5° Ordonner la fermeture provisoire d’une ou plusieurs catégories d’établissements recevant du public, à l’exception des établissements fournissant des biens ou des services essentiels aux besoins de la population ;
6° Limiter ou interdire les rassemblements sur la voie publique ainsi que les réunions de toute nature ;
7° Ordonner la réquisition de tous biens et services nécessaires à la lutte contre l’épidémie de covid‑19 ainsi que de toute personne nécessaire au fonctionnement de ces services ou à l’usage de ces biens. L’indemnisation de ces réquisitions est régie par le code de la défense ;
8° (nouveau) Prendre des mesures temporaires de contrôle des prix de certains produits rendues nécessaires pour prévenir ou corriger les tensions constatées sur le marché de certains produits ; le Conseil national de la consommation est informé des mesures prises en ce sens ;
9° (nouveau) En tant que de besoin, prendre toute mesure permettant la mise à disposition des patients de médicaments appropriés pour l’éradication de l’épidémie.
Les mesures prescrites en application des 1° à 9° du présent article sont strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu’elles ne sont plus nécessaires.
Art. L. 3131‑24. – Dans les circonscriptions territoriales où l’état d’urgence sanitaire est déclaré, le ministre chargé de la santé peut prescrire, par arrêté motivé, toute mesure réglementaire relative à l’organisation et au fonctionnement du dispositif de santé, à l’exception des mesures prévues à l’article L. 3131‑23, visant à mettre fin à la catastrophe sanitaire mentionnée à l’article L. 3131‑20.
Dans les mêmes conditions, le ministre de la santé peut prescrire toute mesure individuelle nécessaire à l’application des mesures prescrites par le Premier ministre en application de l’article L. 3131‑23.
Les mesures prescrites en application du présent article sont proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu’elles ne sont plus nécessaires.
Art. L. 3131‑25. – Lorsque le Premier ministre ou le ministre de la santé prennent des mesures mentionnées aux articles L. 3131‑23 et L. 3131‑24, ils peuvent habiliter le représentant de l’État territorialement compétent à prendre toutes les mesures générales ou individuelles d’application de ces dispositions. Ces dernières mesures font l’objet d’une information sans délai du procureur de la République territorialement compétent.
« Lorsque les mesures prévues aux mêmes articles L. 3131‑23 et L. 3131‑24 doivent s’appliquer dans un champ géographique qui n’excède pas le territoire d’un département, les autorités mentionnées auxdits articles L. 3131‑23 et L. 3131‑24 peuvent habiliter le représentant de l’État dans le département à les décider lui‑même. Les décisions sont prises par le préfet après avis du directeur général de l’agence régionale de santé.
Art. L. 3131‑26. – En cas de déclaration de l’état d’urgence sanitaire, il est réuni sans délai un comité de scientifiques. Son président est nommé par décret du Président de la République. Il comprend deux personnalités qualifiées respectivement nommées par le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat et des personnalités qualifiées nommées par décret. Ce comité rend public périodiquement son avis sur les mesures prises en application des articles L. 3131‑23 à L. 3131‑25. Ce comité est dissous lorsque prend fin l’état d’urgence sanitaire.
« Art. L. 3131‑27. – (Supprimé)
« Art. L. 3131‑28. – Les dispositions des articles L. 3131‑3 et L. 3131‑4 sont applicables aux dommages résultant des mesures prises en application des articles L. 3131‑23, L. 3131‑24 et L. 3131‑25.
« Les dispositions des articles L. 3131‑9‑1, L. 3131‑10 et L. 3131‑10‑1 sont applicables en cas de déclaration de l’état d’urgence sanitaire. » ;
4° L’article L. 3136‑1 est complété par quatre alinéas ainsi rédigés :
« Le fait de ne pas respecter les réquisitions prévues aux articles L. 3131‑23, L. 3131‑24 et L. 3131‑25 est puni de six mois d’emprisonnement et de 10 000 € d’amende.
« Un décret détermine les sanctions encourues en cas de violation des autres interdictions ou obligations édictées en application des articles L. 3131‑1, L. 3131‑23, L. 3131‑24 et L. 3131‑25.
« Les agents mentionnés aux articles L. 511‑1, L. 521‑1, L. 531‑1 et L. 532‑1 du code de la sécurité intérieure peuvent constater par procès‑verbaux les violations des interdictions ou obligations mentionnées au troisième alinéa du présent article lorsqu’elles sont commises sur le territoire communal, sur le territoire de la commune de Paris ou sur le territoire pour lesquels ils sont assermentées et qu’elles ne nécessitent pas de leur part d’actes d’enquête.
« L’application de sanctions pénales ne fait pas obstacle à l’exécution d’office, par l’autorité administrative, des mesures prescrites en application des articles L. 3131‑1, L. 3131‑23 à L. 3131‑25 du présent code. »
3- des dispositions substantielles, "mesures d'urgence économiques et d'adaptation à la lutte contre l'épidémie de Covid-19" (art. 7 A et s.) dont de splendides dispositions bercyennes budgétaires mais surtout (art. 7) l'habilitation à légiférer par ordonnance (avec ratification dans les trois mois) en matière sociale, économique et financière.
Arrêtons-nous un instant sur le texte de l'article 7, I : " Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances, dans un délai de trois mois à compter de la publication de la présente loi, toute mesure, pouvant entrer en vigueur, si nécessaire, à compter du 12 mars 2020, relevant du domaine de la loi et, le cas échéant, à les étendre et à les adapter aux collectivités mentionnées à l’article 72‑3 de la Constitution".
Voilà qui est curieux : pourquoi pas "dans les limites de l'Etat d'urgence sanitaire fixé par l'article XXX"? L'état d'urgence pourrait avoir cesser (peu probable) mais le délai pour légiférer par ordonnance se poursuivre. Sans doute parce que les effets de l'urgence ne cessent pas avec celui-ci. Autant le prévoir.
a- en matière sociale : si quelqu'un n'avait pas saisi ce qu'était une mesure "d'urgence", ses conséquences et le poids du monopole de la puissance étatique, en voilà un bon exemple
"b) En matière de droit du travail, de droit de la sécurité sociale et de droit de la fonction publique ayant pour objet :
– de limiter les ruptures des contrats de travail et atténuer les effets de la baisse d’activité, en facilitant et en renforçant le recours à l’activité partielle, notamment en adaptant de manière temporaire le régime social applicable aux indemnités versées dans ce cadre, en l’étendant à de nouvelles catégories de bénéficiaires, en réduisant, pour les salariés, le reste à charge pour l’employeur et, pour les indépendants, la perte de revenus, en adaptant ses modalités de mise en œuvre, en favorisant une meilleure articulation avec la formation professionnelle et une meilleure prise en compte des salariés à temps partiel ;
– d’adapter les conditions et modalités d’attribution de l’indemnité complémentaire prévue à l’article L. 1226‑1 du code du travail ;
– de modifier les conditions d’acquisition de congés payés et permettre à tout employeur d’imposer ou de modifier unilatéralement les dates de prise d’une partie des congés payés dans la limite de six jours ouvrables, des jours de réduction du temps de travail et des jours de repos affectés sur le compte épargne‑temps du salarié, en dérogeant aux délais de prévenance et aux modalités d’utilisation définis au livre Ier de la troisième partie du code du travail, les conventions et accords collectifs ainsi que par le statut général de la fonction publique ;
– de permettre aux entreprises de secteurs particulièrement nécessaires à la sécurité de la Nation ou à la continuité de la vie économique et sociale de déroger aux règles d’ordre public et aux stipulations conventionnelles relatives à la durée du travail, au repos hebdomadaire et au repos dominical ;
– de modifier, à titre exceptionnel, les dates limites et les modalités de versement des sommes versées au titre de l’intéressement en application de l’article L. 3314‑9 du code du travail, et au titre de la participation en application de l’article L. 3324‑12 du même code ;
(...)
– d’aménager les modalités de l’exercice par les services de santé au travail de leurs missions définies au titre II du livre VI de la quatrième partie du code du travail et notamment du suivi de l’état de santé des travailleurs et définir les règles selon lesquelles le suivi de l’état de santé est assuré pour les travailleurs qui n’ont pu, en raison de l’épidémie, bénéficier du suivi prévu par le code du travail ;
(...)
b- En matière de droit des affaires
"c) Modifiant, dans le respect des droits réciproques, les obligations des personnes morales de droit privé exerçant une activité économique à l’égard de leurs clients et fournisseurs, ainsi que des coopératives à l’égard de leurs associés‑coopérateurs, notamment en termes de délais de paiement et pénalités et de nature des contreparties, en particulier en ce qui concerne les contrats de vente de voyages et de séjours mentionnées aux II et III de l’article L. 211‑14 du code du tourisme prenant effet à compter du 1er mars 2020 (élément à discuter en CMP) et les prestations relevant des séjours de mineurs à caractère éducatif organisés dans le cadre de l’article L. 227‑4 du code de l’action sociale et des familles ; "
"d) Modifiant le droit des procédures collectives et des entreprises en difficulté afin de faciliter le traitement préventif des conséquences de la crise sanitaire"
e) Adaptant les dispositions de l’article L. 115‑3 du code de l’action sociale et des familles, notamment pour prolonger, pour l’année 2020, le délai fixé au troisième alinéa du même article L. 115‑3, et reportant la date de fin du sursis à toute mesure d’expulsion locative prévue à l’article L. 412‑6 du code des procédures civiles d’exécution pour cette même année ;
f) Adaptant les règles de délais de paiement, d’exécution et de résiliation, et notamment celles relatives aux pénalités contractuelles, prévues par le code de la commande publique ainsi que les stipulations des contrats publics ayant un tel objet ;
g) Permettant de reporter ou d’étaler le paiement des loyers, des factures d’eau, de gaz et d’électricité afférents aux locaux professionnels, de renoncer aux pénalités financières et aux suspensions, interruptions ou réductions de fournitures susceptibles d’être appliquées en cas de non‑paiement de ces factures, au bénéfice des très petites entreprises [ou des microentreprises, au sens du décret n° 2008‑1354 du 18 décembre 2008 relatif aux critères permettant de déterminer la catégorie d’appartenance d’une entreprise pour les besoins de l’analyse statistique et économique à discuter en CMP] dont l’activité est affectée par la propagation de l’épidémie ;
c. en matière processuelle (civile, pénal et..."sociétaire") :
2° Afin de faire face aux conséquences, notamment de nature administrative ou juridictionnelle, de la propagation du covid‑19 et des mesures prises pour limiter cette propagation, toute mesure :
a) Adaptant les délais et procédures applicables au dépôt et au traitement des déclarations et demandes présentées aux autorités administratives, les délais et les modalités de consultation du public ou de toute instance ou autorité, préalables à la prise d’une décision par une autorité administrative et, le cas échéant, les délais dans lesquels cette décision peut ou doit être prise ou peut naitre ainsi que les délais de réalisation par toute personne de contrôles, travaux et prescriptions de toute nature imposées par les lois et règlements, à moins que ceux‑ci ne résultent d’une décision de justice ;
b) Adaptant, interrompant, suspendant ou reportant le terme des délais prévus à peine de nullité, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, déchéance d’un droit, fin d’un agrément ou d’une autorisation ou cessation d’une mesure, à l’exception des mesures privatives de liberté et des sanctions. Ces mesures sont rendues applicables à compter du 12 mars 2020 et ne peuvent excéder de plus de trois mois la fin des mesures de police administrative prises par le Gouvernement pour ralentir la propagation du covid‑19 ;
c) Adaptant, aux seules fins de limiter la propagation du covid‑19 parmi les personnes participant à la conduite et au déroulement des instances, les règles relatives à la compétence territoriale et aux formations de jugement des juridictions de l’ordre administratif et de l’ordre judiciaire, ainsi que les règles relatives aux délais de procédure et de jugement, à la publicité des audiences et à leur tenue, au recours à la visioconférence devant ces juridictions et aux modalités de saisine de la juridiction et d’organisation du contradictoire devant les juridictions ;
d) Adaptant, aux seules fins de limiter la propagation du covid‑19 parmi les personnes participant à ces procédures, les règles relatives au déroulement des gardes à vue, pour permettre l’intervention à distance de l’avocat et la prolongation de ces mesures pour au plus la durée légalement prévue sans présentation de la personne devant le magistrat compétent, et les règles relatives au déroulement et à la durée des détentions provisoires et des assignations à résidence sous surveillance électronique, pour permettre l’allongement des délais au cours de l’instruction et en matière d’audiencement, pour une durée proportionnée à celle de droit commun et ne pouvant excéder trois mois en matière délictuelle et six mois en appel ou en matière criminelle, et la prolongation de ces mesures au vu des seules réquisitions écrites du parquet et des observations écrites de la personne et de son avocat ;
e) Aménageant aux seules fins de limiter la propagation du covid‑19 parmi les personnes participant ou impliquées dans ces procédures, d’une part, les règles relatives à l’exécution et l’application des peines privatives de liberté pour assouplir les modalités d’affectation des détenus dans les établissements pénitentiaires, les modalités d’exécution des fins de peine et, d’autre part, les règles relatives à l’exécution des mesures de placement et autres mesures éducatives prises en application de l’ordonnance n° 45‑174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante ;
f) Simplifiant et adaptant les conditions dans lesquelles les assemblées et les organes dirigeants collégiaux des personnes morales de droit privé et autres entités se réunissent et délibèrent, ainsi que les règles relatives aux assemblées générales ;
g) Simplifiant, précisant et adaptant les règles relatives à l’établissement, l’arrêté, l’audit, la revue, l’approbation et la publication des comptes et des autres documents que les personnes morales de droit privé et autres entités sont tenues de déposer ou de publier, notamment celles relatives aux délais, ainsi que d’adapter les règles relatives à l’affectation des bénéfices et au paiement des dividendes ;
(...)
j) Adaptant le droit de la copropriété des immeubles bâtis pour tenir compte, notamment pour la désignation des syndics, de l’impossibilité ou des difficultés de réunion des assemblées générales de copropriétaires ;
D. Mainguy
